“Værdighedsnævn” – et forslag om transparens, og institutionelt dekorum

Forslaget om et Værdighedsnævn udspringer af et enkelt spørgsmål:

Hvem skal afgøre, om en person kan varetage et særligt betroet hverv, når spørgsmålet ikke handler om straf, men om institutionens værdighed, integritet og gode navn og rygte?  (henvisning til tjenestemandslovens § 10)

Der eksisterer ikk en fælles  instans, som kan afgøre dekorum-spørgsmål. Vurderingen foretages forskelligt fra  sted til sted, og praksis kan  blive  vanskeligt foratåelig. Det, der er muligt i én institution, kan blive bedømt anderledes i en anden. Samtidig kan samfundets opfattelse af, hvad der er foreneligt med et bestemt hverv, ændre sig over tid.

Forslaget går ud på at løse denne uigennemskuelighed i et uafhængigt Værdighedsnævn.

Fokus skal være rettet mod institutionens situation som første prioritet, personen som anden.

Kan denne person varetage dette konkrete hverv på en måde, der beskytter den institution, som hvervet repræsenterer, dens integritet, gode navn og rygte samt den tillid, som offentligheden må kunne have til den?. Personen er ikke genstanden for den beskyttelse, som dekorum skal yde. Det er institutionen.

Et tidligere strafbart forhold kan derfor godt være relevant uden at spørgsmålet bliver, om personen har “udstået sin straf”. En person, der har udstået en alvorlig straf, er naturligvis ikke dermed frataget retten til at leve et almindeligt liv og søge arbejde. Det kan godt være et selvstændigt spørgsmål, om personen kan beklæde netop et bestemt, særligt betroet hverv.

Tilsvarende kan gælde forhold, som ikke  har ført til en straffesag. En sag kan være afsluttet politisk, administrativt eller organisatorisk uden dermed at have besvaret spørgsmålet om personens egnethed til et dekorumomfattet  tillidshverv.

Værdighedsnævnet skal kunne se på hele tidslinjen.

Det betyder  at nævnet ikke alene skal kunne behandle sager om personer, der allerede sidder i et hverv. Nævnet  skal kunne tage stilling til, om tidligere handlinger eller andre forhold bør udelukke en person fra at blive ansat, udnævnt eller valgt til et særligt betroet hverv.

Det er ikke en ekstra straf. Det er en sammenstilling af hensynet til institutionens værdighed og personens handlinger indenfor og udenfor ansættelsen eller den eventuelle ansættelse-.

” Offentlige hverv” i bred forstand

En særlig udfordring er, at samfundsmæssigt betydningsfulde hverv ikke altid er offentlige i traditionel forvaltningsretlig forstand.

En dommer eller embedsmand er åbenbart knyttet til den offentlige forvaltning. Men det samme kan ikke siges om en chefredaktør på en privat avis. Alligevel kan chefredaktørens funktion have afgørende betydning for offentlighedens adgang til information og for den demokratiske meningsdannelse.

Derfor skal begrebet offentligt hverv ikke blot følge offentlighedslovens traditionelle afgrænsning.

Forslaget anvender et funktionelt begreb. Et hverv kan være omfattet, selv om organisationen er privat, når hvervet har en sådan samfundsmæssig betydning, at hensynet til institutionens værdighed og offentlighedens tillid tilsiger det.

Funktionen er afgørende, ikke ejerskabet.

Her kan pressen være et oplagt eksempel. Pressefriheden skal naturligvis ikke svækkes. Men netop fordi pressen har en særlig demokratisk funktion, er der  et legitimt behov for transparens og ansvarlighed omkring de personer, der har det største redaktionelle eller journalistiske ansvar.

Værdighed og transparens

Transparens (=gennemsighed, forståelighed)  er en anden hovedbestanddel af forslaget.

I dag kan en lang række forbindelser allerede slås op. Bestyrelsesposter, offentlige hverv, selskabsinteresser og andre formelle relationer kan i mange tilfælde kortlægges.

Men det er ikke nødvendigvis hele billedet.

Indflydelsesrige personer indgår ofte i netværk, hvor nogle relationer er offentligt registrerede, mens andre er mindre synlige. Det betyder ikke, at der foregår noget utilbørligt. Det betyder heller ikke, at et netværk i sig selv er mistænkeligt.

 Offentligheden kan have en legitim interesse i at kende relevante tilhørsforhold, når en person samtidig varetager et særligt hverv. Et tilhørsforhold skal deklareres, hvis  det efter definerede  kriterier er relevant for varetagelsen af det pågældende  hverv.

Dette gælder også lukkede sammenslutninger. Hvis tilhørsforholdet ikke er offentligt tilgængeligt, og medlemmerne samtidig er underlagt særlige fortroligheds- eller loyalitetsforpligtelser, kan der opstå en særlig transparensasymmetri.

 Spørgsmålet er, om hemmeligholdelsen af tilhørsforholdet er relevant for offentlighedens mulighed for at vurdere varetagelsen af det konkrete hverv.

Dermed bliver reglen generel.  Den retter sig mod manglende gennemsigtighed, når denne efter en konkret vurdering er relevant for et særligt betroet hverv.

Foreningsfrihed og ytringsfrihed er fortsat udgangspunktet. Transparenskravet undtagelsen, som skal have en saglig begrundelse i hvervets karakter.

Et dynamisk værdighedsbegreb

Værdighedsbegrebet (dekorum) forandrer sig over tid.-

Hvad der var uacceptabelt for 30 år siden, kan være almindeligt i dag. Hvad der tidligere blev tolereret, kan være uforeneligt med et offentligt hverv i dag.

Loven skal  fastlægge  overordnede kriterier og overlade den konkrete vurdering til et uafhængigt nævn. Nævnets afgørelser skal offentliggøres, eventuelt i anonymiseret form Dermed kan der dannes præcedens.

En afgørelse i en sag om en politiker skal kunne bruges som fortolkningsbidrag i en senere sag om en præst, journalist eller dommer, når de relevante principper er de samme. Tilsvarernde  skal nævnet kunne forklare, hvorfor en sag adskiller sig fra tidligere praksis.

Værdighedsnævnet som fælles institution

Nævnet  skal kunne behandle  de omfattede hverv.

Der skal ikke være ét nævn for dommere, et andet for politikere og et tredje for journalister. Det ville bidrage til  blafrende praksis, som forslaget søger at undgå.

Nævnet skal  være sammensat bredt. Juridisk ekspertise er uomgængelig, fordi der skal foretages retlige vurderinger af hjemmel, grundlæggende rettigheder, proportionalitet, bevis og præcedens.

Etisk og samfundsmæssig ekspertise skal  være repræsenteret.

Jeg tænker mig en paritetisk konstruktion, hvor forskellige legitime hensyn er repræsenteret, uden at nævnet bliver partisk.

Den berørte person er selv part i sagen og kan lade sig repræsentere af advokat eller anden partsrepræsentant.

Pariteten  skal sikre, at både hensynet til institutionens beskyttelse og hensynet til individets retssikkerhed og frihedsrettigheder bliver reelt repræsenteret i nævnets afgørelser

Et nævnsmedlems habilitet skal følge de almindelige forvaltningsretlige regler. Hvis et medlem er konkret inhabilt i en sag, skal vedkommende træde ud af behandlingen. Det gælder uanset, hvilken profession eller interesse medlemmet ellers repræsenterer.

Præcedens og offentlighed

Afgørelserne skal offentliggøres.

Det er ikke en detalje, men en del af selve konstruktionen.

Hvis dekorum skal kunne udvikle sig uden at blive vilkårlig, må offentligheden kunne se, hvordan nævnet tidligere har vurderet sammenlignelige forhold.

Den offentliggjorte praksis skal derfor kunne danne præcedens. . Hvis normerne ændrer sig, eller hvis nye forhold gør en tidligere vurdering historisk, skal nævnet kunne ændre praksis. Det skal blot ske åbent og begrundes.

Dermed får man en ordnet udvikling i stedet for den nuværende  tilfældighed,

Nærhed før abstraktion

Der ligger et grundlæggende demokratisk hensyn bag forslaget.

Ord som værdighed, integritet, offentlighedens tillid og dekorum kan virke abstrakte. De færreste borgere har et klart billede af, om eller hvordan sådanne principper er overtrådt.

Et Værdighedsnævn gør princippet konkret.

Det enkelte menneske skal kunne gølge med i, hvem der træffer afgørelsen. Man skal kunne se reglerne, se tidligere afgørelser og begrundelser. Dermed kan det enkelte menneske følge praksis og uvikling.

Nævnet skal svare på et vigtigt spørgsmål:

Kan denne person varetage dette særlige tillidshverv på en måde, der beskytter den institution, som personen repræsenterer, og den tillid, offentligheden har til den?

Hvis svaret skal have retlig betydning, bør det gives af et uafhængigt nævn, efter kendte regler, med mulighed for partsrepræsentation, med almindelige habilitetsregler og med offentliggjorte afgørelser, der kan danne præcedens.

Det er kernen i forslaget om et Værdighedsnævn.

Forslag til lov om Værdighedsnævnet

§ 1. Formål

Loven har til formål at beskytte værdigheden, integriteten og det gode navn og rygte for institutioner, der varetager særligt betroede hverv, og at sikre offentlighedens tillid til varetagelsen af disse.

Stk. 2. Loven skal sikre transparens om relevante forhold, der kan have betydning for vurderingen af varetagelsen af et særligt betroet hverv.

§ 2. Anvendelsesområde

Loven finder anvendelse på særligt betroede hverv, uanset om hvervet varetages af en offentlig myndighed, en offentlig institution eller en privat organisation.

Stk. 2. Et hverv kan være omfattet af loven, når det efter sin samfundsmæssige funktion har væsentlig betydning for offentlighedens tillid, adgang til information, den demokratiske meningsdannelse eller andre væsentlige samfundsinteresser.

Stk. 3. Et hverv er ikke udelukket fra lovens anvendelsesområde, fordi den organisation, hvori hvervet varetages, ikke er en offentlig myndighed eller institution i forvaltningsretlig forstand.

§ 3. Definitioner

I denne lov forstås ved:

1. Offentligt hverv: Et hverv, der varetages for en offentlig myndighed eller institution, eller som efter sin samfundsmæssige funktion er af væsentlig offentlig betydning.
2. Særligt betroet hverv: Et offentligt hverv eller andet samfundsbærende hverv, som efter loven er omfattet af de særlige krav til værdighed og transparens.
3. Værdighed: Den egnethed ved varetagelsen af et særligt betroet hverv, som er nødvendig for at beskytte den institution, som hvervet repræsenterer, dens integritet, omdømme, gode navn og rygte samt offentlighedens tillid til institutionen.
4. Transparens: Offentlig adgang til relevante oplysninger om forhold ved personer, der beklæder eller søger et særligt betroet hverv, når oplysningerne er nødvendige for, at offentligheden kan have tillid til varetagelsen af hvervet.
5. Relevant tilhørsforhold: Medlemskab, organisatorisk tilknytning, økonomisk interesse eller andet forhold, som efter sin karakter kan have betydning for varetagelsen af det konkrete hverv.

Stk. 2. Ved vurderingen af værdighed efter stk. 1, nr. 3, er det institutionens beskyttelse, der er det centrale hensyn. Vurderingen indebærer ikke en generel bedømmelse af personens moralske status.

Stk. 3. Ved vurderingen af, om et tilhørsforhold er relevant efter stk. 1, nr. 5, skal der blandt andet lægges vægt på, om sammenslutningen er åben eller lukket, om medlemskab og medlemsrelationer er offentligt tilgængelige, og om medlemmerne i praksis er underlagt særlige fortrolighedsforpligtelser.

Stk. 4. Transparens efter denne lov må ikke anvendes diskriminerende. Et tilhørsforhold kan ikke i sig selv begrunde en negativ vurdering. Det skal være tilhørsforholdets konkrete relevans for varetagelsen af hvervet eller for institutionens beskyttelse, der kan begrunde et krav om åbenhed eller indgå i en værdighedsvurdering.

§ 4. Værdighedsnævnet

Der oprettes et uafhængigt Værdighedsnævn, som træffer afgørelse i sager efter denne lov.

Stk. 2. Nævnet  behandler sager vedrørende dommere, præster, politikere, ledende embedsmænd, journalister, redaktører og andre personer, hvis hverv er omfattet af loven.

Stk. 3. Nævnets kompetence afhænger ikke af, om den pågældende er offentligt ansat, valgt, udnævnt eller ansat i en privat organisation.

§ 5. Nævnets sammensætning

Nævnet sammensættes paritetisk.

Stk. 2. Nævnet skal  have en uafhængig formand med juridisk sagkundskab og særlig erfaring med forvaltningsret, grundlæggende rettigheder og offentlig regulering.

Stk. 3. De nærmere regler om udpegning og kvalifikationskrav fastsættes ved lov.

§ 6. Habilitet

Et medlem må ikke deltage i behandlingen af en sag, hvis der foreligger omstændigheder, som efter almindelige forvaltningsretlige regler medfører konkret inhabilitet.

Stk. 2. Et medlem, der er inhabilt i en konkret sag, træder ud af behandlingen af sagen og erstattes efter regler fastsat i medfør af § 5.

Stk. 3. Nævnets paritetiske sammensætning ændrer ikke de almindelige regler om inhabilitet.

§ 7. Tidligere forhold

Værdighedsnævnet kan tage stilling til tidligere handlinger eller andre tidligere forhold, når de kan have betydning for, om en person er egnet til at varetage eller tiltræde et særligt betroet hverv.

Stk. 2. At en straf er udstået, er ikke i sig selv til hinder for, at forholdet indgår i vurderingen efter stk. 1.

Stk. 3. Vurderingen af værdighed uanset tidspunkt er uafhængig af strafferet.

 § 8. Konkret vurdering

Ved afgørelsen skal nævnet foretage en samlet og konkret vurdering af forholdets natur, det tidsmæssige forløb, den pågældendes efterfølgende forhold, hvervets karakter og institutionens særlige behov for tillid og anseelse.

Stk. 2. Nævnet skal  inddrage hensynet til den berørte persons grundlæggende rettigheder og sikre, at et indgreb ikke går videre end nødvendigt for at beskytte institutionens legitime interesser.

§ 9. Transparens

For personer, der beklæder særligt betroede hverv, kan der fastsættes krav om deklaration af relevante tilhørsforhold og andre forhold, der har væsentlig betydning for offentlighedens mulighed for at vurdere varetagelsen af hvervet.

Stk. 2. Ved vurderingen efter stk. 1 kan der navnlig lægges vægt på, om et tilhørsforhold til en sammenslutning er offentligt tilgængeligt, eller om sammenslutningens medlemskab, medlemsrelationer eller interne regler er helt eller delvis lukkede for offentligheden.

Stk. 3. Et krav om deklaration efter stk. 1 kan ikke begrundes alene med sammenslutningens politiske, religiøse, ideologiske eller andre holdningsmæssige karakter. Det afgørende er tilhørsforholdets relevans for varetagelsen af det konkrete hverv og hensynet til institutionens og offentlighedens tillid.

§ 10. Afgørelser og præcedens

Værdighedsnævnets afgørelser skal være begrundes  og offentliggøres i en form, der gør det muligt

at identificere de retlige og faktiske hensyn, som har været afgørende.

Stk. 2. De offentliggjorte afgørelser skal danne grundlag for udvikling af  en sammenhængende praksis og kunne tjene som præcedens for senere afgørelser.

Stk. 3. Nævnet kan fravige tidligere praksis, når ændrede samfundsforhold, ændrede kulturelle normer eller forhold tilsiger det. En fravigelse skal begrundes særskilt.

§ 11. Forholdet til andre myndigheder

Værdighedsnævnets afgørelser træffes uafhængigt af, om en sag samtidig eller tidligere har været behandlet af en arbejdsgiver, en politisk organisation, en disciplinær myndighed, politiet eller domstolene.

Stk. 2. En tidligere afgørelse fra en anden myndighed kan indgå som et relevant faktisk eller retligt grundlag, men nævnet foretager sin egen vurdering efter denne lov.

§ 12. Partsrepræsentation

En person, der er part i en sag for Værdighedsnævnet, kan lade sig bistå eller repræsentere af advokat eller anden partsrepræsentant.

§ 13. Prøvelse

Værdighedsnævnets afgørelser kanikke indbringes for anden offentlig myndighed, men for domstolene  efter grundlovens almindelige regler om domstolsprøvelse af offentlige myndigheders afgørelser.