Enhver, der har berøring med det sociale system eller jobcentrene ved som partsrepræsentant eller specialist er stødt på en underlig retskilde: “Principmeddelelse”.

I praksis har alle prinipmeddelelser  samme retskraft som en lovbestemmelse eller en ministeriel lovhjemlet bekendtgørelse.

Problemet er, at med afsæt i officialmaksimen (oplysningsprincippet) skal alle bestemmelser have deres udspring i en lov, der er vedtaget af folketinget eller i en bekendtgørelse. Loven indeholder ret til. at  en minster ret til  på et afgrænset område at udstede en præciserende bekendtgørelse.  ¹Se dog nedenfor den udførlige gennemgang af “ministeriel anordningsmyndighed

 

 

Resumé

 

Ankestyrelsen har tilsyneladende egenhændigt efter sin oprettelse i 2007 forvandlet de tidligere “Sociale Meddelelser” til “Principmeddelelser” (eller “Principafgørelser”, som udsendes som bindende retsforskrifter. Da der ikke foreligger nogen lovhjemmel, og da betingelserne for at se det som Selvstændig Anordningsmyndighed ikke ser ud til at være opfyldt, må konklusionen være, at alle principmeddelelser fra Ankestyrelsen ikke må forstås som retsforskrifter, men som forslag til fortolkningsbidrag. 

Et andet spørgsmål er Ankestyrelsens nægtelse af at behandle klager, hvorunder spørgsmål om overtrædelse af Databeskyttelsesforordningen indgår. I realiteten ligner det en tilsidesættelse af GDPR i kommuner og regioner. Det kunne tænkes at indebære en ulovlig praksis i strid med EU-retten

 

 

En misère og dens historie. Ankestyrlsens som mystisk væsen

 

 

Forarbejderne til den forrige kommunalreform fra 1960   ( lovgivningen fra 1970 til 2007)  bød på en totrins rekurs (anke). Første trin til statsamtet, hvor der var et kontor af specialister i forvaltningsret. Statsamtet hørte under Indenrigsministeriet, som så var 2. ankeinstans.

Statsamtets jurister husker jeg som fagligt dygtige, og som reelt uafhængige og således saglige. Derfor var der – håber jeg – heller ikke alle de usaglige svigt i de kommunale forvaltninger, som vi kender til dem i dag.

Allerede dengang stod der at læse i den kommunale styrelseslov, at ankeorganet (Statsamtet) ikke skulle fungere som rekursorgan ved. love, der både rettede sig mod private borgere og offentlige myndigheder.

Det var uproblematisk ,for den daværende persondatalov rettede sig primært mod den offentlige forvaltning, og Datatilsynet var hurtigt til at behandle klager.  Det har hele tiden forholdt sig sådan, at Datatilsynet alene kan tage stilling til, om lovgivningen om persondatabeskyttelse har været overtrådt. Tilsynet kan ikke tage stilling ti lovligheden af den måde, persondata bliver brugt på.

Det tager knap 10 kalenderuger i gennemsnit at behandle en sag i Datatilsynet. (69 dage, 2 måneder og 1 uge). Forestiller man sig, at en borger klager til Datatilsynet, idet vedkommende bestrider fx oplysninger om sig selv, må man gøre sig klart, at Kommunen (eller fx Børn- og UngeUdvalget) har truffet sin afgørelse og ført den ud i livet i mellemtiden. Et barn kan være blevet fjernet på basis af usande oplysninger.

Først, når de godt 2 måneder er gået, kan borgeren så henvende sig til Ankestyrelsen, alt imens borgeren også har henvendt sig til Ankestyrelsenc med sin sag.

Man kan i den anledning hævde,. at alle afgørelser i kommunen, i Børn- og Ungeudvalget, og sådan set Ankestyrelsen naturligvis skal bygge på sande påstande.  Sådan skal det jo være efter de finere principper om oplysning, legalitet og proportionalitet. Men sådan er virkeligheden altså ikke.
Efter almindelig forvaltningsretlig praksis fuldbyrdes afgørelser, straks når de bliver truffet.

Ankestyrelsen har selv af egen drift afgjort, at den ikke vil beskæftige sig med GDPR-sager. Det gælder også sager om berigtigelse af falske påstande og om anvendelsesbegrænsning (artikel 16 og 18).  Da artikel 18 fastslår, at så længe der er tvivl om, hvorvidt en påstand om en borger er sand eller falsk ikke må anvendes, før den er blevet af- eller bekræftet, så vil forvaltningen kunne se disse bestemmelser som en form for opsættende virkning. Om det er tilfældet eller ej, beror på rent juridisk/teoretisk, om fx Børn- og UngeUdvalget eller Jobcentret har lov til at lægge muligvis usande påstande til grund for sine afgørelser i forvejen.

Men set fra borgerens side skulle GDPRs artikler 16 og 18 have været det eneste mulige værn for at bidrage af egen drift til sagens saglige oplysning.

Man kan konstatere, at selv om GDPR er gældende lov i Danmark, er den sat ud af kraft, for så vidt angår kommunal forvaltning, der behændigt og med stor skråsikkerhed kan træffe dybt krænkende afgørelser på et til tider usandt grundlag.  Kort sagt: Det er risikofrit for en kommune og fx dens  Børn- og UngeUdvalg at træffe afgørelser på et anfægtet grundlag.

 

 

Regel og Undtagelse

 

Regeringen og andre myndigheder må ingenting. Jura handler om grundprincipper og undtagelser.Grundreglen for regeringen og alle dens styrelser, for regioner og kommunale forvaltninger er, at ingen må noget som helst.
Så kommer vi til hovedundtagelsen: Med mindre det er vedtaget ved en stadfæstet lov.

Så er der også ved siden af det princip nogle andre undtagelser. Vi kan ikke slippe for juridisk kodesprog: Hvis du tror, at en anordning for eksempel er en mekanisk ting, du kan bruge til at række ud med (en gribeanordning, så har du muligvis ret. Men i juraen handler det om andre gældende regler med lovkraft, som ikke er stadfæstede. De hedder “anordninger”. Før grundloven besad kongen både den lovgivende og den udøvende magt. Dengang betød “anordning” nærmest “Lov”.  Så ved “anordning” forstås i dag bestemmelser med lovs karakter (eller “bekendtgørelse”), der ikke er blevet til som stadfæstet lov.

Ved siden af “anordning” findes der andre retsskabende regler, først og fremmest domme og lignende afgørelser, der skaber præcedens eller præjudikat.

 

Som du kan læse her, har mange jurister en udpræget lyst til at gøre emner, der kunne være meget simple, til meget indviklede emner, hvor de kan  kloge sig ekstra meget. Spørgsmålet om “selvstændig anordningsmyndighed”  handler ikke justering af plejlstænger i en forbrændingsmotor, men om tilfælde, hvor det normalt antages, at en myndighed uden lovhjemmel kan udstede retsregler – efter sædvane.  Det handler om regler, der har overlevet middelalderen som skik og brug. De har klaret tiden før og efter enevælden, og nogle eksisterer endnu.

 

“Selvstændig anordningsmyndighed” handler om tilfælde, hvor en myndighed udsteder bindende regler uden hjemmel i lov eller bekendtgørelse. ²Læs nærmere: Jens P Christensen mfl. “Dansk Statsret”, DJØF-Forlag 20216, 183-197

Når myndigheder vælger – trods grundloven – at udstede anordninger i stedet for at benytte de forfatningsbestemte kanaler ( love eller bekendtgørelser), sker det af en slags bekvemmelighedshensyn. Det skulle give “flexibilitet”. Hvis vi forudsætter, at der foreligger en bemyndigelse til at udstede nærmere retsregler (bekendtgørelse), kan processen være ganske kort og være lige så “fleksibel” og tilmed mere forståelig, end hvis en eller anden styrelse bare udsteder bindende retsregler af egen drift.

Delkonklusion  Retspolitisk må man komme til den konklusion,, at udstedelse af bindende  bindende retsforskrifter skal ske ad den ordinære vej: Lovhjemmel og bekendtgørelse, hvis ikke det handler om præjudikale virkninger af domme eller af udtalelser fra  fx Folketingets Ombudsmand.

 

Ankestyrelsen – “Styrelse” eller “Nævn”?

Ankestyrelsen  består af en række organer, der behandler klager over borgervendte afgørelser, truffet af kommuner og regioner. Klageorganerne kan være fordelt efter sagstype: “Det specialiserede socialområde”

Sådanne klageorganer  kaldte man tidligere “Nævn” og ikke “styrelse”, idet ordet “styrelse” betegner en specialiseret enhed under en minsisters område.  Eks: Miljøstyrelsen, Udlændingestyrelsen. Med andre ord er “srtyrelse” nærmest synonymt med “Direktorat” i den forstand, at der er tale om en administrativ enhed, underlagt et ministerielt department.

 

Ankestyrelsen er formelt underordnet flere ministerier, først og fremmest Indenrigsministeriet, Socilal- og Boligministeriet og Beskæftigelsesministeriet. De enkelte organer er underlagt Socialstyrelsen med tilhørende   rådgivnings- og støtteorganer som VISO og DUKH. Funktionen er gennem sine organer der bestemt ikke er paritetisk sammensat at træffe afgørelser i klagesager. Den nævnslignende karakter består i den tillagte kompetence til at efterprøve kommunale eller regionale afgørelsers formelle og materielle lovlighed.

Praksis viser, at kommunen er i snæver kontakt med Ankestyrelsen i forbindelse med klagesagernes behandling.

Eksempel, her hentet fra AI:

Afgørelser i Ankestyrelsen træffes af styrelseschefen, vicestyrelseschefen, ankechefer samt et antal beskikkede medlemmer. Disse beskikkede medlemmer udpeges af socialministeren efter indstilling fra relevante parter som Dansk Arbejdsgiverforening, Landsorganisationen i Danmark, Funktionærernes og Tjenestemændenes Fællesråd, KL og Danske Handicaporganisationer.

Det korporatistiske præg fremgår ved, at børnenes forældre slet ikke er repræsenteret. Vad Dansk Arbejdsgiverforening og diverse fagforeninger har at gøre med tvangsfjernelser, er næppe direkte åbenbart. “Relevante parter”?  KL er med alle vegne, og de repræsenterer helt klart den ene part i alle sager, mens den anden part kun er repræsenteret i sager, hvor den person, afgørelsen vedrører, lider af et handicap. I alle sager om anbringelse udenfor hjemmet uden aspekt af handicap er børne- eller familiesiden ikke repræsenteret.

 

I sager om førtidspension og ressourceforløb behandles klagerne typisk administrativt af Ankestyrelsens egne jurister og socialfaglige medarbejdere uden de beskikkede medlemmer

Delegationen stammer fra  Ankestyrelsens Beskæftigelsesudvalg, der også er korporatistisk præget. Hvem repræsenterer den langtidsledige, aktivitetsparate?  Det er et stykke tid siden, at fagforeningerne under sig havde nogen form for kontakt til de langtidsledige kontanthjælpsmodtagerte-   Led her:

“Ankestyrelsens Beskæftigelsesudvalg består af beskikkede medlemmer udpeget af Beskæftigelsesministeriet. Disse medlemmer repræsenterer blandt andre:

• • • Kommunernes Landsforening (KL)
      Fagbevægelsens Hovedorganisation (FH)
      Dansk Arbejdsgiverforening (DA)
      Danske Handicaporganisationer

Sammensætningen af udvalget varierer afhængigt af, hvilken lov eller sagstype klagen vedrører”

.

Principmeddelelsernes Historie.

Før i tiden udsendte Socialministeriet “Sociale Meddelelser”, hvor ankeorganerne udsendte afgørelser med et præjudikalt indhold. Selvfølgelig var “SM” af interesse for medarbejderne i kommunale forvaltninger eller arbejdsløshedskasser. der dengang administrerede efter Bistandsloven.

SM havde en vejledende eller inspirerende karakter og kan næppe hævdes at have været retligt bindende.  Sammenligner man “Bekendtgørelse” med den ministerielle “Vejledning”, består forskellen i, at Bekendtgørelsen er retligt bindende, mens Vejledningen er en autoriseret fortolkning, der sådan set kan anfægtes. Hverken myndigheden eller borgeren kan påberåbe sig en vejledning som den eneste retlige gyldige fortolkning af bestemmelsen ien lov eller i en bekendtgørelse.

Det er anderledes med Ankestyrelsens nuværende “Principmeddelelser”.  Ankestyrelsen selv behandler dem som gældende retsforskrifter. Det fremgår med al ønskelig tydelighed.  De opslås  Retsinformation.

Ankestyrelsen har også – formentlig med støtte fra sine korporatisk udpegede medlemmer – valgt ikke at behande klager over manglende berigtigelse efter  GDPR. Ankestyrelsen har valgt at sidestille GDPR med fx færdselsloven, der jo både gælder offentlige myndigheder og private borgere og virksomheder i trafikken.  Bestemmelsen lyder forkortet:

“§ 48. Ankestyrelsen fører tilsyn med, at kommunerne og kommunale fællesskaber, jf. § 60, overholder den lovgivning, der særligt gælder for offentlige myndigheder, herunder kommunale forskrifter, der er udstedt i medfør af denne lovgivning.”

Ankestyrelsen forstår bestemmelsen modsætningsvis med overdreven vægt på ordet “særligt”. Således forstyrret har Ankestyrelsen reelt tilladt kommunale og regionale organer at træffe afgørelser, der også efter almindelige forvaltningsretlige grundprincipper hviler på et ufuldstændigt grundlag.  Hvis der rejses tvivl om en væsentlig del af begrundelsen for en påtænkt afgørelse, er der næppe tale om “opsættende virkning“, men om overholdelse af oplysningsprincippet (officialmaksimen).  På den måde tiltager Ankestyrelsen sig en kompetence til i visse tilfælde at tilsidesætte fundamentale garantiforskrifter og retsgrundsætninger. Det smitter også af på de emner, Ankestyrelsen udsender principmeddelelser om.

 

Ankestyrelsens adgang  til at udstede bindende generelle retsforskrifter er ikke på noget tidspunkt fastsat ved lov, end ikke ved bekendtgørelse.  Så kan spørge, om  denne tildeling af anordningsmyndighed i sig selv er kundgjort på anden måde, fx som gennemførelsesanordning.. Justitsministeriet har udarbejdet Vejledninger om Administrative Forskrifter ( først denne)   og siden en nyere fra 2021. En hurtig gennemlæsning viser, at Ankestyrelsens adgang til at udskrive bindende retsforskrifter som nævnt ser ud til at mangle hjemmel i lov. Da den reelt er opstået efter 2007-reformen som en slags fortsættelse af “Sociale Meddelelser”,  som netop ikke havde forskriftskarakter, så må det tilsyneladende være sket som en slags fermenteringsproces.

Konklusionen bliver således, at Ankestyrelsen ingen hjemmel har til at udstede retsforskrifter. Det indebærer, at alle principmeddelelser ikke kan bruges som primære retskilder, men med lidt venlighed måske kan forstås som en slags fortolkningsbidrag.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

“Ankestyrelsens principmeddelelser er tilgængelige og offentliggjort på retsinfo.dk. Flere konkrete principmeddelelser kan findes som pdf-dokumenter på retsinformation, for eksempel:

• • • Principmeddelelse 77-19 om anbringelse, hvor bl.a. regler om anbringelse uden samtykke er samlet og offentliggjort på retsinfo.dk i pdf-format
      Principmeddelelse 34-20 om tilbud efter lov om aktiv beskæftigelsesindsats findes også tilgængelig på retsinfo.dk som pdf
      Principmeddelelse 7-20, der er en sammenskrivning af tidligere principmeddelelser, fremgår af retsinfo.dk
      Seneste eksempel, principmeddelelse 13-24 om forsørgertabserstatning, er også offentliggjort på retsinfo.dk
      Dette viser, at Ankestyrelsens principmeddelelser er opslået og gjort tilgængelige på retsinfo.dk som officielle dokumenter, hvilket underbygger, at retsinfo.dk fungerer som platform for offentliggørelse af disse bindende retskilder”